罗马帝国的建立者屋大维的顾问叫苦不迭：“麻烦在于人口众多，管理事物繁杂。因为公民包括了各族和能力上形形色色的人。他们的秉性和愿望更是千差万别。所以统治起来困难之极。”罗马帝国于是通过一系列的司法实践，形成了